Concept

Le concept de fonction publique, quelques éléments d’histoire

Le concept de "statut de la fonction publique", tel qu’il est apparu en Europe au 19ème siècle, a eu pour objectifs principaux d’instituer une fonction publique intègre, compétente et non politisée, c’est-à-dire loyale à l’égard des pouvoirs publics, tout en étant à l’abri de pressions politiques ou partisanes.

C’est dès 1794 que la Prusse avait énoncé certains des grands principes d’un statut de fonction publique, principes qui avaient ensuite été repris par l’empire allemand dans une loi du 31 mars 1873, qui fixait "l’état juridique des fonctionnaires" et stipulait que, sauf exception, "les fonctionnaires sont institués à vie".

C’est à ce texte que faisait référence un rapport remis au congrès américain en 1865, par une commission chargée d’étudier l’organisation administrative des principaux pays d’Europe. Celui-ci concluait alors que "les pays allemands pouvaient servir de modèle, non pas seulement aux États-Unis, mais à toute nation civilisée."

Un statut de fonction publique était ensuite apparu en Angleterre, avec une ordonnance en Conseil du 4 juin 1870, puis en Italie avec une loi du 25 juin 1908.

En France, le premier statut "officiel" de fonction publique date de 1946. Cependant, les règles en avaient déjà été progressivement dégagées dès la monarchie de juillet puis, plus systématiquement, au début de la 3e République. Voici ce que déclarait Jules JEANNENEY, député, au nom de la Commission de l’administration générale, départementale et communale, des cultes et de la décentralisation, chargée d’examiner le projet de loi sur les associations de fonctionnaires, à la Chambre des députés, le 11 juillet 1907 :

"La situation des fonctionnaires (...) n’a de valeur que si elle n’est point précaire, que si elle est l’abri des fantaisies, des injustices, de l’arbitraire toujours possible du pouvoir, que si elle est gouvernée par des règles fixes dont le respect est assuré, que si, pour tout dire en un mot, le fonctionnaire peut opposer au pouvoir son droit et si la fonction publique est, suivant le mot de IHERING, juridiquement protégée."

C’est ainsi que, bien avant 1946, la plupart des grandes administrations françaises s’étaient dotées, sous la pression du législateur, de textes spécifiques réglementant l’organisation de leurs services, en particulier pour ce qui est de la structure des emplois, des procédés de recrutement (avec la généralisation du concours), du régime d’avancement (avec la systématisation des tableaux d’avancement), du licenciement (entouré de garanties disciplinaires précises et souvent précédé du passage devant un conseil de discipline).

Diverses dispositions législatives avaient également apporté des garanties à l’ensemble des agents publics :

- l’article 65 de la loi du 22.04.1905, relative à la communication du dossier,
- l’article 34 de la loi du 28.02.1912, qui prohibait les promotions de fonctionnaires ne figurant pas au tableau d’avancement au moment où les vacances d’emplois se produisent (de façon à éviter que les administrations ne laissent un emploi vacant dans le seul but de le conserver pour un fonctionnaire qui ne remplira que plus tard les conditions requises),
- la loi "Roustan" sur le rapprochement des époux, le 20 décembre 1921.

Pour les emplois communaux, la loi du 28 octobre 1929 apportait aux agents des "garanties de stabilité" en imposant notamment aux conseils municipaux l’obligation de déterminer les règles concernant le recrutement, l’avancement et la discipline des titulaires des emplois municipaux.

Enfin le Conseil d’État, par sa jurisprudence, donnait leur pleine portée à l’ensemble de ces textes, en ouvrant largement le recours pour excès de pouvoir et en dégageant les grands principes de base applicables aux agents publics, qui seront repris par la loi de 1946 et fondent encore aujourd’hui le régime de la fonction publique.

Dans ce contexte, la loi du 19 octobre 1946 fixant le "Statut général de la fonction publique de l’État" français a été le résultat, au sortir de la 2ème guerre mondiale, d’un compromis historique entre les principales forces politiques et syndicales. L’idée de statut était alors assimilée à la "reconnaissance de la pleine citoyenneté des agents publics", en particulier sur le plan syndical.

Le statut général des fonctionnaires de l’État a ensuite été modifié en 1959, puis en 1983. Cette dernière modification a permis d’instaurer une logique d’unité, entre les trois statuts suivants dont certaines des dispositions sont communes (Titres I, II, III et IV) :

- le Statut des fonctionnaires d’État,
- le Statut de la fonction publique territoriale,
- le Statut de la fonction publique hospitalière.

La mobilité entre les trois grandes fonctions publiques, prévue par l’article 14 de la loi de 1983, est perçue comme une "garantie fondamentale" de la carrière des fonctionnaires. C’est un système d’ensemble appelé à évoluer de façon homogène, au travers notamment d’une stricte correspondance entre niveaux de recrutement, d’une grille indiciaire unique et d’une certaine parité.

Ce sont ces principes auxquels a adhéré l’Assemblée de Polynésie française en adoptant, le 14 décembre 1995, un Statut de Fonction publique propre à ce pays.

Un tel système se caractérise par les bases communes ci-après.

1°) Le caractère statutaire et réglementaire de la Fonction publique :

Le principe du caractère statutaire et réglementaire du régime veut qu’il soit déterminé de façon purement unilatérale par les autorités publiques, en raison du fait que les concepts de Puissance publique et de Service public s’opposeraient à ce que "la Collectivité publique puisse discuter à égalité avec ses agents, des conditions de leur emploi."

Il est à noter que ce caractère, longtemps refusé, en France, par les organisations syndicales, n’a été concédé, en 1946, par la C.G.T., qu’en contrepartie des droits syndicaux et du régime de participation.

2°) Le principe de participation :

Il s’agit de la participation du personnel, à la fois à l’organisation du service et à la gestion des personnels, au travers de deux types d’organisations paritaires :

- les commissions administratives paritaires,
- les comités techniques paritaires.

Le statut apporte, en outre, la reconnaissance pleine et entière du droit syndical : les organisations syndicales ont qualité pour conduire, avec le gouvernement, les négociations préalables à la détermination de l’évolution des rémunérations et pour débattre avec les autorités chargées de la gestion, des questions relatives aux conditions et à l’organisation du travail.

3°) Le principe de carrière :

Le principe de carrière a pour effet de ne pas lier les agents à un emploi déterminé et de leur proposer de s’élever dans la hiérarchie au cours de leur carrière.