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Déontologie du fonctionnaire

Déontologie

PRINCIPES DU SERVICE PUBLIC
Le principe d’égalité
Neutralité et laïcité
Le principe de continuité

LES OBLIGATIONS PROFESSIONNELLES
L’obligation d’assurer le service
L’obéissance hiérarchique
Obligation d’information du public, de secret et de discrétion professionnelle

LES REGLES DE LA MORALE PROFESSIONNELLE
L’abus d’autorité
La probité et le désintéressement

LA DISCIPLINE


Principes du service public

Le principe d’égalité

Neutralité et laïcité

Le principe de continuité

Toutes les activités du service public, exercées par des personnes publiques ou par des organismes de droit privé, et quel que soit leur caractère, administratif ou commercial, sont dominées par des grands principes. Ces principes sont l’essence même du service public.
Au regard de la déontologie, certains principes essentiels guident le comportement des agents publics : le principe d’égalité, le principe de neutralité et le principe de continuité.

- Le principe d’égalité

Le « principe d’égalité entre les usagers des services publics » ou, selon une autre formule jurisprudentielle, le « principe d’égalité qui régit le fonctionnement des services publics » est un principe de valeur constitutionnelle. Il est en même temps un principe général du droit consacré par la jurisprudence administrative indépendamment de toute disposition textuelle. Le principe d’égalité impose l’égalité d’accès aux emplois publics sans discrimination des candidats. Il impose ensuite l’égalité de traitement des fonctionnaires membres du même cadre d’emplois. Il manifeste encore ses exigences en ce qui concerne l’égalité des usagers des services publics.
Bien entendu l’égalité ne se confond pas avec l’uniformité et il n’y a pas d’obstacle à ce que des situations différentes soient traitées de façon différente.

Le principe d’égalité implique la neutralité du service public que le Conseil constitutionnel présente comme un corollaire du principe d’égalité. Tout agent collaborant à un service public doit s’abstenir dans le service de « tout acte de nature à faire douter de sa neutralité. Ce « devoir de stricte neutralité » lui interdit de traiter de façon différenciée les usagers des services en fonction des convictions politiques ou religieuses.

La jurisprudence a ainsi :
-  rappelé que « le principe de neutralité du service public » s’oppose à ce que les formulaires de candidature (à des emplois ou concours) comportent des demandes de renseignements quant aux opinions confessionnelles, syndicales ou politiques.
-  consacré l’interdiction de distribuer des écrits de nature politique dans les locaux d’un service public en invoquant la « nécessité de garantir la neutralité du service public au regard du débat politique » (TA Nice 30 mars 1984, Caresa)

La laïcité est un élément de la neutralité du service public. Elle est en principe incompatible avec l’apposition sur ou dans les bâtiments publics de signes ou emblèmes religieux.

- Le principe de continuité : le Conseil constitutionnel a fait du principe de continuité des services publics, un principe de valeur constitutionnelle (CC 25 juillet 1979 et 27 janvier 1994) et le Conseil d’État l’a qualifié de « principe fondamental » (CE 13 juin 1980, Mme Bonjean). Le principe de continuité s’oppose à un autre principe constitutionnel, de valeur égale, le droit de grève dans les services publics.
La conciliation nécessaire entre le droit de grève et la sauvegarde de l’intérêt général a conduit à :
- priver du droit de grève certains personnels (la loi prive ainsi du droit de grève les personnels de police, le personnel pénitentiaire, les militaires et magistrats judiciaires) ;

- imposer l’organisation d’un service minimum : la loi l’impose par exemple pour le service de la sécurité de la navigation aérienne. La jurisprudence reconnaît la possibilité d’imposer l’organisation d’un service minimum à l’autorité administrative.

Par exemple, a été jugée légale, la décision du directeur d’un établissement hospitalier déterminant à l’occasion d’une grève des infirmiers anesthésistes, le service minimum à mettre en place dans les salles de réveil des blocs opératoires et désignant les agents grévistes affectés à ce service.


Obligation d’assurer le service

L’obligation d’assurer le service
L’obéissance hiérarchique
Obligation d’information du public, de secret et de discrétion professionnelle

Obligation d’exercice entier :
Elle signifie que l’agent doit occuper l’emploi auquel il est affecté et doit consacrer l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées (art. 11 du statut général FPT) par l’autorité hiérarchique.
Il doit accomplir les activités que cet emploi implique notamment du point de vue de la durée et des horaires de travail.

La durée hebdomadaire du travail a été fixée à 39 heures (art.64 bis statut général FPT).
Il existe des cas dispensant le fonctionnaire d’une partie de ses activités. Il s’agit :
-  du travail à temps partiel
-  des décharges de service
-  des autorisations d’absence.

La fixation des horaires est de la compétence de l’autorité responsable du service (C.E Corduan, 14-1-1987.Rev.fr.dr.adm.1988p.487 :commune).

Si l’intérêt du service l’exige, l’autorité responsable peut imposer un travail en dehors des heures de service normal (CE Fédération nationale des syndicats de police,4-5-1981.Rec.p.203) donnant droit pour certains personnels à des indemnités spéciales ou à des congés ou repos compensateurs (dél.2000-69 APF du 22/01/2000 fixant le régime applicable aux travaux supplémentaires susceptibles d’être effectués par les agents relevant du statut général de la FPPF).

Le fonctionnaire qui s’abstient d’effectuer tout ou partie des heures de travail ou qui, en respectant les horaires, n’exécute pas les obligations s’attachant à son emploi conformément aux directives qui lui sont données, peut être poursuivi selon des procédures disciplinaires (CE Ministère de l’Éducation, 20-5-1977.Rec.p.234).

Le fonctionnaire qui cesse son travail sans autorisation ou qui refuse de rejoindre un poste sur lequel il a été affecté commet un abandon de poste pouvant justifier son éviction de l’Administration.

Obligation d’exercice personnel :
« Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées (art.14 du statut général de la fonction publique).

L’agent ne peut confier ses fonctions à un autre fonctionnaire (CE 28-10-1970, Delande) conformément à la règle selon laquelle les délégations sont impossibles sans texte et doivent toujours être partielles (CE 7-07-1916, Jarry ; 28-10-1970, Delande)

Obligation d’exercice exclusif :
Le principe d’exercice exclusif des fonctions se traduit par l’interdiction de cumuler une fonction publique avec une autre activité qu’elle soit privée ou publique.

Interdiction de cumuler une fonction publique et une activité privée professionnelle lucrative

« Les fonctionnaires consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle au service de l’administration. Ils ne peuvent exercer une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit » (art.11 du statut général FPT)

Exceptions :
L’interdiction du cumul d’emplois et de rémunération d’activité ne s’applique pas à :

  • « la production d’œuvres scientifiques, littéraires ou artistiques ;
  • les enseignements d’une part et d’autre part, les expertises et consultations sur demande d’une autorité administrative ou judiciaire, ou s’ils y sont autorisés par le ministre de la fonction publique » (art.3 dél. 95-224 AT du 14/12/1995 relative aux cumuls de rémunérations et de fonctions des fonctionnaires de la PF) ;

Toute infraction à l’interdiction de cumul « entraîne obligatoirement des sanctions disciplinaires, ainsi que le reversement des rémunérations irrégulièrement perçues.

Cumul d’activités privées jugées contraires à l’honneur : un policier de la police de l’air et des frontières effectuait pendant son temps libre des activités rémunérées de transfériste interprète pour le compte d’agences de voyages alors que le statut général de fonctionnaires interdit l’exercice d’une quelconque activité privée lucrative. La CAA de Paris a jugé que le comportement de l’intéressé était contraire à l’honneur professionnel et méconnaissait les règles déontologiques essentielles de sa profession. (CAA Paris 27 novembre 2003)


Interdiction de cumuler deux emplois publics

Nul ne peut exercer simultanément plusieurs emplois à temps plein rémunérés sur les budgets du pays ou d’un établissement public (art.7 dél. 95-224 précitée). Est considéré comme emploi pour l’application de l’interdiction de cumul d’emplois, toute fonction qui, en raison de son importance, suffirait à occuper normalement à elle seule l’activité d’un agent et dont la rémunération, quelle que soit sa dénomination, constituerait, à raison de sa quotité, un traitement normal pour ledit agent.

Tempérament :
Néanmoins, un fonctionnaire peut occuper un ou plusieurs emplois permanents à temps non complet si la durée totale de service qui en résulte n’excède pas de plus de 15% celle afférente à un emploi à temps complet soit 39 heures + 15% de 39 heures (soit 6 heures) = 45 heures (art.8 dél. 95-224 précitée).

Des dérogations exceptionnelles du président de la Polynésie française peuvent autoriser les cumuls d’activité qui ont une durée limitée, ne concernent pas plus de deux emplois et ne doivent en aucun cas préjudicier à l’exercice de la fonction principale (art.9 dél. 95-224 précitée).


Obéissance hiérarchique

« Le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique » (art. 14 du statut général FPT).
L’obéissance hiérarchique oblige le fonctionnaire à se plier aux mesures prises pour le fonctionnement et l’organisation du service (circulaires, instructions, notes de service..).

L’administration de la PF est dirigée par le Président de la PF (art. 64 de la loi organique 2004-192 du 27/02/2004). Le pouvoir hiérarchique appartient au Président et par délégation, aux ministres au titre de leurs attributions respectives. Les chefs de service et directeurs d’établissements publics sont les supérieurs hiérarchiques de l’entité qu’ils dirigent et détiennent à l’égard des agents, le pouvoir de notation (dél.2004-6 APF du 15/01/2004 relative aux conditions générales de notation et d’avancement des fonctionnaires de la PF).

Cependant, tout agent, investi au sein d’un service de la responsabilité d’une entité administrative participe a l’exercice du pouvoir hiérarchique et les agents qui sont affectés dans cette entité, sont tenus envers le responsable, au devoir d’obéissance. Le refus de l’autorité d’un supérieur constitue une faute.
L’acte individuel ou collectif de désobéissance ou d’indiscipline peut entraîner une sanction (C.E Ministre des Affaires étrangères, 28-1-1970.Rev.dr.publ. 1970 p.1072).

La première des obligations du subordonné est celle de la déférence, qui entraîne l’obligation d’un comportement correct, loyal, respectueux (CE Ministre du Budget, 25-3-1981. Rec. P.164). Une de ses conséquences est l’utilisation de la voie hiérarchique (CE Paris, 16-3-1973. Rec. P.227) pour adresser des requêtes, recommandations, réclamations. Le principe hiérarchique implique que l’agent qui souhaite s’adresser à une autorité hiérarchique supérieure (par exemple un ministre) en informe l’autorité hiérarchique intermédiaire (le chef de service). De même, la voie hiérarchique est utilisée en sens inverse, lorsqu’un supérieur s’adresse à un subordonné sous couvert de l’autorité hiérarchique intermédiaire .

Les limites de l’obéissance hiérarchique

L’agent doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public (art. 14 du statut général FPT)
Il ne peut être ordonné au fonctionnaire d’accomplir des actes qui sont contraires aux lois ou qui constituent des crimes ou délits. Pour que le devoir d’obéissance disparaisse, il faut 2 conditions cumulatives : que l’ordre soit à la fois manifestement contraire à la loi et de nature à compromettre gravement un intérêt public.

La désobéissance peut devenir un devoir : il est des cas où l’obéissance justifiera une poursuite pénale ou une sanction disciplinaire.

Le principe d’obéissance hiérarchique est limité par le principe de supériorité des lois, les libertés publiques [1], les exigences du service public.


Obligation d’information, de discrétion et de secret

Obligation d’information du public
Le statut général des fonctionnaires pose une obligation d’information du public sous réserve de respecter le secret professionnel et l’obligation de discrétion professionnelle (art. 13 du statut général de la FPT).

Le droit d’information du public repose sur un ensemble de textes importants :

- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés qui organise au profit des « fichés » l’accès aux informations nominatives recueillies sur eux et faisant l’objet de traitements publics automatisés ;

- la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public permet à chacun de demander aux personnes publiques et aux personnes privées chargées de l’exécution d’un service public la communication - consultation ou copie) de documents qu’elles ont élaborés ou qu’elles détiennent dès lors qu’ils existent ou qu’ils sont achevés et qu’un caractère administratif leur est reconnu.
Le Conseil d’État reconnaît au droit d’accès aux documents administratifs la qualité de garantie fondamentale accordée aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques (CE 29 avril 2002, M. Ullmann) ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public pose l’obligation de faire connaître au destinataire d’une décision administrative défavorable les motifs qui la justifient.

La discrétion et le secret professionnel

La discrétion professionnelle
« Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. En dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur, notamment en matière de liberté d’accès aux documents administratifs, les fonctionnaires ne peuvent être déliés de cette obligation de discrétion professionnelle que par décision expresse de l’autorité dont ils dépendent. » (art. 12 du statut général des fonctionnaires).
L’obligation de discrétion professionnelle a pour objet de sauvegarder les intérêts de l’administration.

Le secret professionnel
« Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées par le code pénal » (statut général des fonctionnaires, art. 12). Deux articles du code pénal traitent de l’atteinte au secret professionnel :

Art 226-13 du code pénal : « La révélation d’une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire, est punie d’un an d’emprisonnement et de 100 000 F d’amende ».

Art 226-14 du code pénal : « L’article 226-13 n’est pas applicable dans les cas où la loi impose ou autorise la révélation du secret. En outre, il n’est pas applicable :

1°) à celui qui informe les autorités judiciaires, médicales ou administratives de privations ou de sévices, y compris lorsqu’il s’agit d’atteintes sexuelles dont il a eu connaissance et qui ont été infligées à un mineur de quinze ans ou à une personne qui n’est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son état physique ou psychique ;

2°) au médecin qui, avec l’accord de la victime, porte à la connaissance du procureur de la république les sévices qu’il a constatés dans l’exercice de sa profession et qui lui permettent de présumer que des violences sexuelles de toute nature ont été commises ».

En matière hospitalière, le secret est particulièrement important.
Il s’agit d’une obligation de caractère général (CE Association des interprètes de conférence, 28-7-1989) qui doit être conciliée avec le devoir de satisfaire aux demandes d’information du public et à l’obligation de motivation des décisions administratives (loi du 11 juillet 1979 complétée).
L’obligation de secret exige de ne pas divulguer les faits secrets intéressant les particuliers connus dans le cadre des fonctions. Cette disposition a pour objet de protéger des intérêts matériels et moraux des particuliers. Elle ne vise pas les faits d’ordre administratif sauf en matière de défense nationale.


Règles de la morale professionnelle

L’abus d’autorité

La probité et le désintéressement

L’abus d’autorité contre les particuliers
Dans l’exercice de ses fonctions, un agent chargé d’une mission de service public ne saurait accomplir ou ordonner arbitrairement un acte attentatoire à la liberté individuelle ou aux droits civiques, priver un citoyen de sa liberté. Est également punissable l’atteinte à l’inviolabilité du domicile (s’introduire ou tenter de s’introduire dans un domicile privé), l’atteinte au secret des correspondances, la discrimination à l’encontre d’une personne physique ou morale (432-4 à 432-9 du Code pénal).

La discrimination à l’encontre d’une personne physique ou morale par un agent chargé d’une mission de service public, est réprimée par l’art. 432-7 du code pénal lorsqu’elle consiste à refuser le bénéfice d’un droit accordé par la loi ou à entraver l’exercice normal d’une activité économique quelconque.

La probité et le désintéressement
Un fonctionnaire ne doit pas se trouver dans une situation telle que son intérêt personnel puisse être en contradiction avec celui de la collectivité qu’il sert ( CE avis 17-2-1954).

D’une façon générale, l’agent qui utilise les moyens du service à des fins personnelles peut être l’objet d’une sanction disciplinaire (C.E Ministre du Travail, 6-11-1963. Rec. P.917). Il en est de même s’il se fait rémunérer par les usagers, s’il détourne des produits ou des fonds à son profit ou à celui de tiers.
Le fonctionnaire ne doit pas faire état de son influence réelle ou supposée pour solliciter ou agréer un avantage quelconque en vue de faire obtenir une décision favorable de l’administration (emploi, marché), ou pour tenter de le faire.

Le fonctionnaire ne doit pas tirer un profit personnel pécuniaire de l’exercice de ses fonctions. S’il le fait, il se rend coupable de corruption (Code pénal, art. 432-11 [2]). La notion de corruption au sens commun du terme recouvre plusieurs délits, le délit de corruption stricto sensu, le délit de trafic d’influence et toute une série de délits satellites.

Le trafic d’influence résulte par exemple de dons, de promesses ou d’offres faits pour l’accomplissement d’un acte facilité par la fonction (Code pénal, art. 432-11).

La concussion [3] (code pénal, art.432-10) est le fait, pour certains agents publics de prendre, recevoir, exiger, des sommes qu’ils savent ne pas être dues. Elle se distingue de la corruption en ce que, dans celle-ci, le fonctionnaire coupable a reçu d’une personne un don ou un présent que cette dernière était libre de ne pas faire. Le code pénal assimile à la concussion le fait, pour tout détenteur de l’autorité publique, soit d’ordonner ou de recouvrer des contributions autres que celles autorisées par la loi, soit d’avoir, sous une forme quelconque et pour quelque motif que ce soit, accordé, en violation de textes légaux ou réglementaires, des exonérations ou franchise de droits, impôts ou taxes publics.

La prise illégale d’intérêts ou délit d’ingérence est réprimée par l’art. 432-12 du code pénal [4] et permet en particulier de condamner un agent public qui a pris dans le cadre de ses fonctions publiques, une décision qui fait privilégier directement ou indirectement ses propres intérêts ou ceux de ses proches.

La prise d’intérêts peut consister à recevoir des bénéfices, recevoir des parts sociales, obtenir des avantages matériels divers (honoraires, commissions, travaux, disposition de locaux) dans une entreprise ou une opération. L’appréhension ou la réception de l’intérêt est directe ou indirecte : il peut y avoir interposition d’une ou plusieurs personnes physiques ou et morales (sociétés écran) pour parvenir à la réalisation du but poursuivi.

Jugé qu’un inspecteur des impôts ayant, dans le cadre de ses fonctions, un pouvoir de surveillance et de contrôle, ne pouvait être à la fois l’agent de l’Administration, donc indépendant, et le conseil d’un contribuable qu’il venait de vérifier ; que l’inspecteur des impôts a commis un acte d’ingérence en s’engageant, moyennant rémunération, à faire toute réclamation en vue d’obtenir un allègement d’impôts (Cass. crim, 3 avril 1991).

Les dispositions du code pénal sont à rapprocher de celles du statut général des fonctionnaires (art.11) qui indiquent que « les fonctionnaires ne peuvent prendre par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière, des intérêts de nature à compromettre leur indépendance ».

La prise illégale d’intérêts peut s’appliquer après la sortie de fonctions, lorsque l’agent a pris ou reçu une participation par travail, conseil ou capitaux dans une entreprise privée qu’il a eue sous sa surveillance ou son contrôle ou avec laquelle il a passé des marchés (art 432-13 du code pénal)
Les atteintes à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics (ou délits de favoritisme). Le but de l’art 432-14 du code pénal est de sanctionner tout comportement contraire au principe d’égalité et de transparence dans l’accès aux marchés publics.

Le détournement des biens publics (art 432-15 code pénal) : Est réprimé le fait de pour un fonctionnaire de détruire, détourner ou soustraire un acte ou un titre, ou des fonds publics ou privés ou effets, pièces ou titres en tenant lieu, ou tout autre objet qui lui a été remis en raison de ses fonctions ou de sa mission.


La Discipline

Le fonctionnaire qui ne respecte pas ses obligations fait l’objet de poursuites disciplinaires. « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire, sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale » (art 15 du statut général des fonctionnaires).

« En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu’il s’agisse d’un manquement à ses obligations professionnelles ou d’une infraction de droit commun, l’auteur de cette faute peut être suspendu par l’autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline » (art. 16 du statut général des fonctionnaires).

La sanction disciplinaire peut aller jusqu’à la révocation.

D’une manière générale, il y a faute disciplinaire chaque fois que le comportement d’un fonctionnaire entrave le bon fonctionnement de service ou porte atteinte à la considération du service dans le public. Il peut s’agir d’une faute purement professionnelle, mais également d’une faute commise en dehors de l’activité professionnelle (cas du comportement incompatible avec l’exercice des fonctions, ou du comportement portant atteinte à la dignité de la fonction).

Exemple d’activités privées jugées contraires à l’honneur : un policier de la police de l’air et des frontières effectuait pendant son temps libre des activités rémunérées de transfériste interprète pour le compte d’agences de voyages alors que le statut général de fonctionnaires interdit l’exercice d’une quelconque activité privée lucrative. La CAA de Paris a jugé que le comportement de l’intéressé était contraire à l’honneur professionnel et méconnaissait les règles déontologiques essentielles de sa profession. (CAA Paris 27 novembre 2003)


Notes

[1Liberté d’association, liberté de la presse, liberté de réunion, liberté syndicale.

[2432-11 du code pénal : « Est puni de dix ans d’emprisonnement et de 1 000 000 F d’amende le fait, par une
personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public, ou investie d’un mandat
électif public, de solliciter ou d’agréer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des
promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques :

1° Soit pour accomplir ou s’abstenir d’accomplir un acte de sa fonction, de sa mission, ou de son mandat ou
facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat ;

2° Soit pour abuser de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une
administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable ».

[3La délibération adoptant le budget du territoire réserve un article pour rappeler les poursuites qu’ encourent les
concussionnaires à l’intention des employés qui confectionnent les rôles et tarifs et de ceux qui en poursuivraient
le recouvrement.

[4Art. 432-12 du Code pénal : « Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une
mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou
conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont
elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration ou le paiement,
est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 500 000 F d’amende ».